Перейти к основному содержанию

Статья 45 ГПК РФ. Участие в деле прокурора

Новая редакция Ст. 45 ГПК РФ

1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

Комментарий к Статье 45 ГПК РФ

1. ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относит прокурора (ст. 34) и традиционно предусматривает две формы его участия в гражданском судопроизводстве: обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и вступление в процесс для дачи заключения по делам некоторых категорий в целях осуществления возложенных на него функций.

Прокурор является юридически заинтересованным в исходе дела лицом, но его заинтересованность иная по характеру, чем заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей по неисковым делам, носящая личный (субъективный) характер. Заинтересованность прокурора - государственно-правовая, основанная на его компетенции, в силу чего в гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц.

Сущность участия прокурора четко определена в законе: прокурор обеспечивает правильность действий всех участников судопроизводства и оказывает помощь суду в осуществлении правосудия. Из этого следует, что основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве является осуществление им законоохранительной функции.

От основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует отличать поводы для его участия в конкретном процессе. Такими поводами могут быть устные и письменные заявления граждан, сообщения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных или иных организаций, публикации в СМИ и т.п. Необходимость участия прокурора в конкретном гражданском судопроизводстве во многих случаях определяется мнением прокурора. "Мнение" прокурора означает, что прокурор сам, исходя из понимания своих обязанностей, решает вопрос о личном участии в процессе по тому или иному делу.

ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1). Так определена функция прокуроров относительно судопроизводства. Закон конкретизирует далее эту функцию: в соответствии с процессуальным законодательством РФ прокуроры вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Таким образом, предусмотрены две формы участия прокурора в судопроизводстве.

Первая форма позволяет прокурору обратиться в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц либо интересов Российской Федерации и ее субъектов, а равно муниципальных образований. При этом реализуется обозначенная форма дифференцированно: если речь идет о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации (ее субъектов) и муниципальных образований, то никаких ограничений относительно обращения прокурора в суд нет. Прокурор лишь должен указать в заявлении, в чем конкретно заключаются интересы названных субъектов, какое право нарушено и какой закон или иной нормативный акт предусматривает способы защиты их интересов (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).

Более сложная процедура касается предъявления прокурором иска (заявления) в интересах гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, и принятия мер к обеспечению эффективной защиты нарушенного права указанного гражданина на судопроизводство в разумный срок посредством обращения при наличии к тому оснований к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела, а также в суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (см. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе").

К сожалению, процессуальное законодательство не поясняет, что понимать под уважительными причинами, и не дает критериев состояния здоровья, вызывающих невозможность обратиться в суд. Вместе с тем это не освобождает прокурора при подготовке заявления от приведения в нем мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно воспользоваться правом на обращение в суд и представление соответствующих доказательств с приложением копий необходимых документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может адресовать требования к суду, принадлежит органу правосудия.

Приведенное выше ограничение процессуальных прав прокурора в гражданском судопроизводстве не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого выступает обращение к нему граждан с целью защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Во всех перечисленных случаях прокурор полномочен при обращении к нему гражданина подать заявление в суд, не исследуя дополнительных юридических фактов, как-то: состояние здоровья, возраст, недееспособность и другие значимые причины.

До обращения в суд прокурор должен собрать необходимые материалы и тщательно их проверить, выявить все доказательства, необходимые для представления в суд, и обосновать свое требование. Прокурор не может обращаться в суд по делу, в исходе которого не уверен.

При подготовке исковых заявлений - должен обращать внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК РФ не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

В исковом заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должен указывать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

При обращении в суд с заявлением прокурорам необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.

Проделав такую предварительную работу, прокурор составляет исковое заявление (заявление), соответствующее требованиям ст. 131, 132 ГПК. Исковое заявление прокурора государственной пошлиной не облагается (п. 9 ч. 1 ст. 333.36 НК РФ).

При предъявлении иска прокурор не заменяет лицо, в интересах которого подано заявление. Именно это лицо является истцом по делу, и на него распространяется материально-правовая законная сила судебного решения.

В судебном заседании прокурор, подавший заявление, принимает активное участие, представляет первым объяснения по поводу иска, участвует в исследовании обстоятельств дела. В судебных прениях прокурор также выступает первым (п. 3 ст. 190 ГПК РФ).

2. Прокурор, подавший заявление, наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов по делу. При отказе прокурора от заявления, поданного от своего имени в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела продолжается, если данное лицо либо его законный представитель не заявит об отказе от иска. В противном случае производство по делу прекращается с учетом правил ст. 39 ГПК.

Концентрирует на себе внимание то обстоятельство, что в ГПК РФ обращение прокурора с заявлением в суд не называется предъявлением иска, прокурор не назван истцом, истцом в процессуальном смысле, стороной в процессуальном смысле, отказ от заявления - отказом от иска. Не используется в ГПК РФ и такое не соответствующее действительности словосочетание, как "прокурор возбуждает дело (или производство по делу)", поскольку юридически грамотным является иное словосочетание: "суд по заявлению прокурора возбуждает производство по гражданскому делу".

В компетенцию прокурора не входит возбуждение производства по гражданским делам.

3. Посредством второй формы прокурор вправе, но не обязан участвовать в уже начавшемся гражданском судопроизводстве для дачи заключения (поэтому его непривлечение судом не является основанием отмены решения) (Определение ВС РФ от 13.10.2009 N КАС09-448) по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. В соответствии с п. 6 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" прокурор принимает обязательное участие во всех судебных инстанциях в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ и других федеральных законов, а именно: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК РФ); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 СК, ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ); об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"); об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"); о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ). Кроме того, следует помнить о различных постановлениях Пленумов ВС РФ, где говорится о необходимости участия прокурора по тем или иным гражданским делам. Так, в Постановлении от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" разъясняется: принимая во внимание, что правовым последствием изъятия у собственника принадлежащего ему жилого помещения путем выкупа является его выселение из этого жилого помещения, к участию в деле исходя из норм ч. 3 ст. 45 ГПК РФ должен быть привлечен прокурор.

Руководствуясь ст. 189 ГПК РФ, после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения прокурору, который должен изложить государственную точку зрения по поводу правильности и полноты исследования фактов и доказательственного материала, сослаться на нормативные акты, подлежащие применению, и аргументировать выводы по делу. После этого орган правосудия переходит к судебным прениям. Другими словами, процессуальный закон не воспринял рациональное предложение относительно того, чтобы прокурор давал заключение в рамках судебных прений. Само заключение для суда не носит обязательного характера, но принимается во внимание при вынесении правоприменительного акта, которым дело разрешается по существу.

Определяя правовой статус прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве, ГПК РФ относит его к лицам, участвующим в деле. Также этот вопрос был решен и ГПК РФ РСФСР 1964 г. Соглашаться с таким решением вопроса трудно по следующим соображениям.

Если в изложенном выше случае законодатель правильно ("щепетильно") подошел к использованию правовых терминов и правовых понятий, то при определении состава лиц, участвующих в деле, этого не произошло.

"Гражданское дело" как правовое понятие есть не что иное, как правовой конфликт, спор о праве - предмет судебного разбирательства. Прокурор не является лицом, участвующим в этом конфликте, не является субъектом спора о праве. Поэтому относить прокурора к лицам, участвующим в деле (в гражданском деле), безосновательно. Прокурор - участник процесса (судопроизводства).

Приходится констатировать, что даже на законодательном уровне допускается отождествление различных по содержанию правовых понятий: "гражданское дело" и "гражданский процесс".

Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Определении от 20.06.2006 N 176-О, предусмотренные ст. 45 ГПК РФ обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц, а также вступление прокурора в уже начавшийся процесс представляют собой две различные процессуальные формы участия прокурора в деле; прокурор не может выступать в процессе одновременно в двух процессуальных формах.

Другой комментарий к Ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

1. В комментируемой статье закреплены общие положения об участии прокурора в гражданском процессе. По общему правилу заявление может быть подано прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере:

- трудовых (служебных) отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений;

- защиты семьи, материнства, отцовства и детства;

- социальной защиты, включая социальное обеспечение;

- обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

- охраны здоровья, включая медицинскую помощь;

- обеспечения права на благоприятную окружающую среду;

- образования.

Таким образом, законодатель несколько расширил сферу участия прокурора в гражданском процессе.

Из положений комментируемой нормы закона также следует, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц. Под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), вовлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

Понятие "неопределенный круг лиц" следует отличать от понятия "значительное число граждан". В случае участия в деле значительного числа граждан есть возможность в исковом заявлении указать фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, каждый из них индивидуально должен быть извещен судом о времени и месте судебного заседания (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2007 г. N 77-В07-10 <1>).

2. Прокурор всегда выступает в гражданском процессе как самостоятельный его участник. Прокурор является представителем государства и защищает публичные интересы, чтобы законы страны соблюдались всеми. Прокурор не может быть стороной в процессе, так как не имеет в деле материально-правовой заинтересованности и на него не распространяется сила судебного решения; к нему не может быть предъявлен встречный иск. Прокурор также не может быть и судебным представителем стороны или третьего лица. Представитель всегда выступает в защиту интересов представляемого, а прокурор, даже если он предъявляет иск в порядке ст. 45 ГПК, выступает в защиту интересов закона и совершенно независим от того лица, в интересах которого подает заявление.

Прокурор участвует в гражданском судопроизводстве в двух формах:

1) когда он начинает процесс;

2) когда вступает в процесс, уже начатый другими лицами.

В ч. 1 комментируемой статьи прямо не названы все возможные материально-правовые отношения, по которым прокурор может подать заявление в суд, а указываются лица, в защиту прав которых может выступать прокурор. Такая формулировка процессуального закона открывает довольно широкий простор для прокурорского усмотрения.

3. Далее в ч. 1 комментируемой статьи указываются категории дел, по которым прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан:

- о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений;

- о защите семьи, материнства, отцовства и детства;

- о социальной защите, включая социальное обеспечение;

- об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

- об охране здоровья, включая медицинскую помощь;

- об обеспечении права на благоприятную окружающую среду;

- об образовании.

Кроме того, в ряде законов и в самом ГПК РФ предусмотрены конкретные случаи, когда прокурору предоставлено право обращаться в суд исходя из особенностей материально-правовых отношений.

Гражданский процессуальный кодекс РФ указывает на необходимость участия прокурора в рассмотрении следующих категорий дел:

- об установлении усыновления (ст. 273);

- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278);

- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и о принудительном психиатрическом освидетельствовании (ст. 304).

Что касается вступления прокурора в уже начатый процесс, то в ч. 3 комментируемой статьи дается перечень дел, вытекающих из различных материально-правовых отношений, по которым участие прокурора предполагается. К ним относятся дела:

- о выселении;

- восстановлении на работе;

- возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;

- иные дела, предусмотренные ГПК РФ и другими федеральными законами.

По этим делам прокурор дает заключение, осуществляя тем самым свои полномочия по надзору за соблюдением законности. Заключение прокурора не может предопределять позицию суда по конкретному делу, которая должна формироваться в результате установления фактических обстоятельств, а также беспристрастного, всестороннего и полного исследования всех материалов и доказательств, заслушивания мнений, доводов сторон и других лиц, участвующих в деле.

4. Предъявив иск, прокурор должен участвовать в рассмотрении дела в суде. Личное участие прокурора поможет не только лучше обосновать предъявленное требование, но и обеспечить строгое соблюдение процессуальных и материальных законов в ходе рассмотрения и разрешения дела. По делам, возбужденным прокурором, обязательно извещается и вовлекается в процесс в качестве истца то лицо, в интересах которого предъявлен иск.

Исковое заявление прокурора должно отвечать всем требованиям ст. 131 ГПК.

Прокурор, предъявивший иск, пользуется всеми процессуальными правами, несет все процессуальные обязанности истца: он может знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, предъявлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела и по существу дела в целом, обжаловать судебные постановления.

В то же время прокурор не вправе заключить мировое соглашение, он не несет судебных расходов. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает лицо, в защиту интересов которого предъявлен иск, права требовать продолжения процесса (ч. 2 ст. 45 ГПК). Если истец отказывается от иска, суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Это соответствует тому положению, что прокурор не имеет материально-правового интереса и не вправе им распоряжаться.

Прокурор не связан позицией лица, в защиту интересов которого предъявлен иск. Прокурор связан только интересами закона и государства.

Следует подчеркнуть, что прокурор может иметь ведомственную заинтересованность в исходе дела (см. Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 193-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Елаева Ивана Александровича на нарушение его конституционных прав положениями статей 45 и 393 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статей 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).